Obecne przepisy antykorupcyjne wykluczają z życia publicznego znaczne rzesze ludzi, w tym lokalne elity - uważa prof. Michał Kulesza. Jego zdaniem, dotychczasowe deklaracje majątkowe należy zastąpić ... oświadczeniami w sprawie konfliktu interesów. 

Czy zgodzi się Pan ze stwierdzeniem, że obecnie burmistrz jest jak saper?
Prof. Michał Kulesza: Po trosze tak. Powiedziałbym też, że bycie burmistrzem ma dziś coś z pracy w cyrku na wysokościach - w obu przypadkach ryzyko jest wpisane w profesje. Oczywiście nie ma nakazu, ani obowiązku żeby być burmistrzem, ale chętnych jakoś nie brakuje.

Szefowie gmin narzekają na organy kontroli i nadzoru, które regularnie przesiadują w urzędach samorządowych. Czy dwadzieścia instytucji i inspekcji to nie przesada?
 - Zgadzam się, że to jest poważny problem. W kancelarii prawnej, w której pracuję, często wspieramy samorządy w konfrontacji z NIK czy RIO, także z prokuraturą. Niestety, wiele z tych organów szuka dziury w całym, stając się przez to - niestety - czynnikiem hamującym rozwój cywilizacyjny Polski.

Często spór dotyczy problemu podstawy prawnej: czy samorząd musi zawsze wskazywać szczegółową podstawę prawną swoich działań, czy też wystarczy podstawa ogólna. W doktrynie istnieje utrwalony pogląd, że tzw. działania niewładcze - które nie tworzą obowiązków lub nie formułują zakazów - mogą być podejmowane na podstawie ogólnego przepisu.

Dotyczy to w szerokim zakresie tzw. administracji zarządczej, związanej z „zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej" (art. 7 ust. 1 ustawy gminnej). Tymczasem bywa, że organy nadzoru i kontroli nie potrafią zrozumieć różnicy między samorządem a radami narodowymi i - jak za dawnych czasów - żądają wskazywania konkretnych paragrafów.

A przecież potrzeby lokalne są bardzo zróżnicowane - nawet trudno sobie wyobrazić, że ustawodawca mógłby wszystko to uregulować. Dlatego samorząd, zwłaszcza gmina, ma ustawowe upoważnienie do podejmowania samodzielnych działań na rzecz rozwoju i zaspokojenia lokalnych potrzeb. Nie rozumiem, komu to przeszkadza.

Oczywiście, nie można wykluczyć, że samorządom czasem zdarza się naruszenie prawa, więcej - także w tym środowisku trafiają czarne owce, ale proszę zauważyć, że obecnie regionalne izby obrachunkowe uchylają bodaj nie więcej niż 2 proc. uchwał samorządu terytorialnego - to naprawdę bardzo mało, zaś procesy karne zakończone wyrokiem skazującym za nadużycie prawa da się policzyć na palcach.

Chyba nie do końca jest tak dobrze, skoro w ostatnim raporcie na temat potencjału administracji samorządowej MSWiA wskazuje, że spada jakość prawa miejscowego.
 - Prawo miejscowe nie może być dobre, jeżeli prawo państwowe, które tworzy podstawy dla regulacji lokalnej, jest bardzo kiepskiej jakości.

A czy partie mogą być dobrym kontrolerem samorządowców? Zwracał na to uwagę niedawno lider jednego z ugrupowań.
 - Od kontroli są organy nadzorcze, własne instytucje samorządu (np. komisja rewizyjna) i społeczeństwo - wyborcy oraz media. Uważam, że upartyjnienie jest jednym z największych obecnych problemów samorządów. Dlatego jestem zwolennikiem ordynacji większościowej w okręgach jednomandatowych.

Partie odgrywają istotną rolę programową, koordynującą i organizującą, tak w trakcie wyborów jak i potem - w czasie kadencji. Nie powinno być jednak tak, że partie stają się właścicielem państwa i rządzą poprzez swoich posłusznych żołnierzy - posłów lub radnych albo burmistrzów.

Radny czy poseł nie może być anonimowym członkiem partii - musi mieć własną twarz i ponosić osobistą odpowiedzialność przed wyborcami.

Ordynacja większościowa, zwłaszcza jednomandatowa, oznacza jednak duży odsetek zmarnowanych głosów.
 - Głos jest zmarnowany, gdy ktoś nie idzie na wybory albo wtedy gdy jest wiele małych partyjek, które nie maja szansy dostać się do sejmu czy do organu stanowiącego samorządu. A w wyborach musi być zwycięzca. Justyna Kowalczyk też wygrała bieg na 30 km o ułamek sekundy.

Formą kontroli poczynań władzy samorządowej są też przepisy antykorupcyjne - m.in. oświadczenia majątkowe, zakaz działalności gospodarczej.
 - Przede wszystkim, nasze przepisy antykorupcyjne wykluczają z życia publicznego znaczne rzesze ludzi, którzy nie mają ochoty na ujawnianie swojego majątku - oświadczenia majątkowe w formie u nas obowiązującej to moim zdaniem poważne naruszenie prywatności.

Dodatkowo wielu ludzi nie może być radnymi, bo pełnią funkcje kierownicze w sektorze publicznym np. dyrektora gimnazjum czy teatru, miejskiego ośrodka sportowego czy spółki komunalnej.

Więcej - z udziału w polityce lokalnej coraz szerzej wyklucza się ludzi biznesu. U nas radnym nie może być nawet sklepikarz, który wynajmuje lokal użytkowy w budynku komunalnym - to śmieszne i smutne.

Obecny system drastycznie ogranicza dostęp lokalnych elit do organów władzy publicznej. W zamian za to coraz częściej do rad wchodzą ludzie, dla których zachętą jest otrzymywana dieta. Często nie mają za to ani wiedzy, ani własnych poglądów, za to chętnie zagłosują tak jak każe partia, bo to ona układa listy wyborcze; o tym mówiliśmy przed chwilą.  

Moim zdaniem, samorządowcy nie powinni też składać deklaracji majątkowych. Trzeba przejść na oświadczenia w sprawie konfliktu interesów.

Jeżeli szpital, którego jestem dyrektorem ma dostać dotację, to nie mogę w tej sprawie głosować, ale czy muszę mieć od razu zakaz startu w wyborach? Jeżeli jestem przedsiębiorcą budowlanym i zarazem radnym, to nie mogę starać się o zamówienie publiczne, bo stracę mandat - a dlaczego ?

Wystarczyłoby złożyć oświadczenie o konflikcie interesów, żeby wybór najkorzystniejszej oferty znalazł się pod szczególną obserwacją ze strony komisji czy mediów. Może właśnie moja oferta jest najtańsza i najlepsza ?

Oświadczenia majątkowe miały pozwolić na zauważenie znacznego przyrostu majątku w trakcie sprawowania funkcji publicznej.
 - Od tego są urzędy skarbowe i CBA. Zwłaszcza, że sam „znaczny przyrost" nie jest grzechem. Na dodatek, może być nieuchwytny w oświadczeniach. Grzechem jest korupcja, nepotyzm itd., na to zaś oświadczenia majątkowe nie są żadnym lekarstwem.

Władza samorządowa ma jednak bezpośredni i nieustanny kontakt z sektorem prywatnym. Może obecne przepisy mają po prostu charakter prewencyjny.
 - A po to, by zapobiec wypadkom drogowym należy zakazać korzystania z samochodów, nieprawdaż ?

A jak wygląda sprawa społecznej kontroli władzy samorządowej po doświadczeniach referendów w Łodzi i Częstochowie.
 - Nie jestem obiektywny w tej sprawie, ponieważ znam bardzo dobrze Tadeusza Wronę i Jerzego Kropiwnickiego. Moim zdaniem władze obu miast mogły się pochwalić wspaniałymi osiągnięciami, w obu przypadkach popełniono ciężkie błędy w komunikacji ze społeczeństwem - i za to zapłacili przegraną.

Na łamach Serwisu Samorządowego PAP przetoczyła się niedawno dyskusja na temat prawa samorządów do posiadania własnych mediów. Helsińska Fundacja Praw Człowieka opowiedziała się za wprowadzeniem zakazu w tej sprawie, bo zadaniem lokalnej prasy jest patrzenie władzy na ręce.
 - W wielu krajach lokalne władze regularnie, co tydzień lub dwa dostarczają wszystkim regularnie informacje o swojej działalności - wystarczy jedna kartka formatu A4.

Co do zasady, jestem przeciwny posiadaniu gazet przez samorządy, zwłaszcza gdy taka gazeta ściąga reklamy z rynku i niszczy przez to byt mediów prywatnych dostarczając przy okazji podejrzeń o przejrzystość relacji między reklamodawcami a urzędem.

Administracja lokalna może jednak wydawać biuletyny.

Wtedy może pojawić się zarzut kampanii wyborczej za pieniądze podatników.
 - Władza ma prawo, a nawet obowiązek, dostarczania informacji publicznej, to nie jest „gazeta" tylko informacja.

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej napisała we wstępie do jednego ze swoich raportów, że wyczerpały się już rozwojowe impulsy reform ustrojowych z lat '90. Zgadza się Pan?
 - Tak jest, ale nie widzę w tym nic złego. Czas pionierów, którzy zasiedlali „dziki zachód" już się skończył. Transformacja ustrojowa trwała 10 lat 1989-99 i zakończyła się wielkim sukcesem. Teraz jest czas na profesjonalizm.

Należy na bieżąco modernizować samorząd, poprawiać usterki legislacyjne i dostosowywać do nowych potrzeb regulacje, które powstały wcześniej. Nie trzeba wielkich nowych ustaw, niezbędne poprawki są często proste, małe i łatwe, za to mogłyby wiele usprawnić zarządzanie publiczne.

Niestety rządy - liczba mnoga - i parlamenty od dziesięciu lat wolą zajmować innymi rzeczami. Szkoda, bo tracimy na tym wiele - samorząd mógłby być jeszcze lepszy, sprawniejszy, zaś rozwój kraju - znacznie pełniejszy.

Dziękujemy za rozmowę

Daniel Pawluczuk/PAP
Marcin Przybylski/PAP