Tryb podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej w sposób ogólny określają postanowienia art. 205 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (WE). Zgodnie z nimi Rada UE podejmuje decyzje zwykłą lub kwalifikowaną większością głosów. W sposób szczegółowy sprawa ta regulowana jest przez poszczególne postanowienia traktatowe. Przewidują one, oprócz zasady większości, także jednomyślność członków Rady. Wybór trybu podejmowania decyzji ma duże znaczenie polityczne i praktyczne.

Zwykłą większością głosów Rada stanowi w sprawach proceduralnych i organizacyjnych. Każde państwo członkowskie dysponuje wówczas jednym głosem. Jednomyślność, zgodnie z postanowieniami TWE, konieczna jest natomiast przy podejmowaniu decyzji o kluczowym dla Unii znaczeniu (m.in. rozszerzenie składu członkowskiego UE, rewizja traktatów, stowarzyszenie państw trzecich, harmonizacja podatków, polityka strukturalna itd.). Jednomyślność jest również dominującą zasadą podejmowania decyzji w sprawach II i III filara UE (Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa oraz Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych), stanowiących domenę współpracy międzyrządowej. Podobnie jak w przypadku stanowienia decyzji zwykłą większością głosów, każdemu członkowi Rady UE przysługuje wówczas jeden głos. Wstrzymanie się od głosowania nie jest traktowane jako głos „przeciw" i nie stanowi przeszkody w podjęciu decyzji wymagającej jednomyślności. Każdy członek Rady Unii podczas głosowania może reprezentować tylko jednego z pozostałych członków (art. 206 Traktatu o WE).

Głosowanie jednomyślne w Radzie UE (niegdyś: Radzie Ministrów) było powszechną procedurą podejmowania decyzji w okresie przejściowym funkcjonowania Wspólnot Europejskich, czyli do końca 1969 r. W późniejszych latach wykształciła się tendencja do rozszerzania zakresu podejmowania decyzji większością głosów.

Obowiązujący od 1 listopada 2004 r. tryb podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów (qualified majority voting - QMV) został ustalony przez postanowienia Traktatu z Nicei. System nicejski jest oparty na kryterium podwójnej większości. Kryterium to tworzą dwa elementy: kwalifikowana większość głosów i liczba państw. Jest on obecnie stosowany najczęściej (decyzje w zakresie I filara, dotyczące głównie spraw gospodarczych). W tym trybie podejmowane jest około 90 % decyzji Rady UE.

W trybie kwalifikowanej większości liczba przynależnych poszczególnym państwom członkowskim głosów jest zróżnicowana i zależy, ogólnie rzecz biorąc, od siły politycznej państwa, mierzonej jego potencjałem ekonomicznym, terytorialnym i demograficznym. Najwięcej głosów (po 29) mają: Francja, Niemcy, Włochy i Wielka Brytania; najmniej (3) Malta. Polska, podobnie jak Hiszpania, ma 27 głosów. W UE liczącej 27 członków łączna liczba głosów, którymi dysponują państwa, wynosi 345; większość kwalifikowaną stanowi 255 głosów; mniejszość blokującą - 91 głosów. Jeśli decyzja jest podejmowana na propozycję Komisji Europejskiej, to potrzebne jest 255 głosów „za", oddanych przez większość państw członkowskich. Jeśli decyzja jest podejmowana bez propozycji Komisji Europejskiej, to potrzebne jest 255 głosów „za", oddanych przez co najmniej 2/3 państw członkowskich. Podjęta decyzja jest, oczywiście, wiążąca dla wszystkich, w tym również i dla państw głosujących „przeciw" danej kwestii. Traktat z Nicei wprowadza do procedury podejmowania decyzji w Radzie Unii również dodatkowy, niejako trzeci warunek, tzw. kryterium weryfikacji demograficznej. Zgodnie z tym postanowieniem każdy członek Rady UE ma prawo zażądać sprawdzenia, czy ludność państw opowiadających się za decyzją stanowi co najmniej 62% populacji UE.

Podział głosów ważonych w Radzie UE i zasada degresywnej proporcjonalności, preferująca, generalnie rzecz biorąc, małe państwa członkowskie, zawsze były niezwykle kontrowersyjną i skomplikowaną kwestią polityczną. W istocie rzeczy jest to bowiem spór o naturę i formułę integracji europejskiej. Nie negując znaczenia liczby głosów, jakimi dysponują państwa członkowskie podczas podejmowania decyzji przez Radę UE kwalifikowaną większością głosów, nie można jej jednak, z drugiej strony, demonizować. Należy pamiętać, że w praktyce o sile decyzyjnej państwa przesądza często nie tyle liczba głosów, ile jego pozycja gospodarcza i polityczna zarówno w UE jak i na arenie międzynarodowej, a ponadto: zdolności negocjacyjne, kompetencje i poziom merytoryczny jego służb administracyjnych i dyplomatycznych, umiejętność wchodzenia w koalicje (najczęściej ad hoc; koalicje w UE są bardzo płynne, zmienne i mało przewidywalne), zdolność do rozwiązań kompromisowych oraz dysponowanie funduszami, które ułatwiają wykorzystanie tych możliwości negocjacyjnych.

Jest rzeczą naturalną, że Rada UE jako instytucja międzyrządowa Unii, stojąca na straży interesów jej państw członkowskich, jest skazana na permanentne poszukiwanie konsensusu. W istocie na forum Rady UE bardzo często w ogóle nie dochodzi do formalnego głosowania. Szacuje się, że około 75-80 % decyzji jest stanowionych w drodze konsensusu, dzięki pracom jej głównego organu pomocniczego, jakim jest Komitet Stałych Przedstawicieli - COREPER, przygotowujący i usprawniający prace Rady UE, głównie poprzez zastosowanie systemu Części A i Części B agendy Rady.

Organ ten, wspomagany przez Komisję Europejską i liczne grupy robocze, dużo wcześniej przed przewidywanym terminem głosowania w Radzie Unii dąży do zbliżenia poglądów i wypracowania wspólnego stanowiska państw członkowskich, a tym samym osiągnięcia porozumienia na własnym forum, w odniesieniu do możliwie najszerszego spektrum spraw, które znajdują się na porządku obrad posiedzenia Rady UE. Sprawy, co do których osiągnięto jednomyślność poglądów, umieszczane są wówczas w Części A prowizorycznej agendy Rady UE (w praktyce Rada akceptuje je potem, w zdecydowanej większości przypadków, en bloc - bez dodatkowych dyskusji). Cześć B porządku obrad Rady UE tworzą te sprawy, co do których wcześniejsze negocjacje na forum COREPER nie doprowadziły do uzgodnienia stanowisk, i które stanowią przedmiot negocjacji na posiedzeniu Rady UE. Jest prawie regułą, że przeważająca liczba spraw trafia do Części A agendy Rady Unii. Ambicją Komitetu jest bowiem przedłożenie Radzie jak największej liczby spraw, co do których udało mu się osiągnąć porozumienie, gdyż stanowi to sprawdzian efektywności jego działania. W sporadycznych tylko przypadkach przeprowadzane jest głosowanie przez podniesienie ręki lub oddanie głosu. Zastosowanie procedury Części A agendy ułatwia więc w dużym stopniu pracę Radzie UE, umożliwiając jej skoncentrowanie się na najbardziej kontrowersyjnych tematach, pozostawionych do wyłącznej decyzji głównej instytucji międzyrządowej Unii.

Ciekawym nieformalnym zabiegiem, stosowanym często w praktyce, mającym ułatwić osiągnięcie ogólnego porozumienia członków Rady, jest tzw. głosowanie orientacyjne (indicative). Stosuje się je w celu określenia stanowisk państw wobec danej sprawy. Nie jest ono głosowaniem w rozumieniu traktatów, tzn. nie wywiera skutków prawnych i nie jest podawane do wiadomości publicznej.

Traktat Lizboński, który jeszcze nie został ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie Unii i, tym samym, nie wszedł w życie, w istotny sposób zmienia tryb podejmowania decyzji w Radzie UE. Utrzymując jako podstawową zasadę większość kwalifikowaną, wymaga on podwójnej większości, którą tworzą: liczba państw i liczba ludności. Znika więc ta najbardziej kontrowersyjna do tej pory kwestia, czyli liczba głosów. Zgodnie z art. 205 Traktatu z Lizbony podjęcie decyzji przez Radę Ministrów (Traktat zmienia nazwę tej międzyrządowej instytucji UE na taką, jaka została przyjęta w Traktacie Rzymskim o EWG w 1957 r.), gdy stanowi ona na propozycję Komisji Europejskiej lub Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, wymaga zebrania „co najmniej" 55% członków Rady, przy czym liczba ludności w państwach opowiadających się za przyjęciem decyzji musi stanowić, co najmniej, 65% populacji Unii.

Podjęcie decyzji przez Radę Ministrów, kiedy stanowi ona bez propozycji tych dwóch instytucji, wymaga większości kwalifikowanej, którą tworzy 72% członków Rady, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności wynosi "co najmniej" 65% ludności Unii. Mniejszość blokującą tworzy minimalna liczba państw, których ludność wynosi ponad 35% populacji Unii.

Kompromis z Ioanniny

Tendencja do rozszerzania trybu podejmowania decyzji w Radzie UE kwalifikowaną większością głosów zmusiła państwa członkowskie do poszukiwania formalnych, acz pozatraktatowych, sposobów łagodzenia rygorów tej procedury. Ich przykładem jest tzw. kompromis (mechanizm) z Ioanniny (miasto greckie), będący porozumieniem zawartym w 1994 r., które następnie, w formie uchwały (decyzja Rady z 29.3.1994 r., JO C 105, z 13.4.1994 r., zmieniona decyzją z 1.1.1995 r., JO C 1 z 1.1.1995 r.), zostało przyjęte przez Radę UE 29 marca 1994 r. Pomijając tutaj szczegółowe dane liczbowe, które mają już tylko walor historyczny (konkretne dane są każdorazowo wynikiem liczby państw i wielkości mniejszości blokującej), dotyczył on możliwości obniżenia progu mniejszości blokującej podjęcie decyzji przez Radę UE, po kolejnym rozszerzeniu Unii z dniem 1 stycznia 1995 r. o Austrię, Finlandię i Szwecję. Zgodnie z tą decyzją, jeśli któreś z państw członkowskich powoła się na swój bardzo istotny interes, to Rada UE musi podjąć dyskusję i wystąpić z dodatkowymi inicjatywami w rozsądnym czasie (to określenie nie zostało sprecyzowane), pod warunkiem nienaruszenia terminów wynikających z prawa wspólnotowego.

Kompromis z Ioanniny, jak do tej pory, stosowany był niezwykle rzadko (kilka razy). W przypadku wejścia w życie Traktatu z Lizbony, jeśli przeciwko przyjęciu decyzji wystąpi "co najmniej" 34 % liczby członków Rady, ewentualnie ich mniejsza liczba, lecz liczba ludności, która stanowi 26 % populacji Unii, Rada jest zobowiązana ponownie zająć się daną kwestią oraz podejmować działania, zmierzające do satysfakcjonującego rozwiązania w rozsądnym czasie. To rozwiązanie w swej istocie nawiązuje do kompromisu z Ioanniny. W efekcie więc kompromis ten, który zmusza Radę do kontynuowania obrad, nie jest wcale mechanizmem blokującym, a jedynie opóźniającym podjęcie decyzji. Jego wartość jest więc raczej iluzoryczna. Ustalony w Traktacie z Lizbony system kwalifikowanej większości ma obowiązywać od 1 listopada 2014 r., ale do 31 marca 2017 r. każde państwo będzie mogło zażądać, aby decyzja wymagająca większości kwalifikowanej została podjęta zgodnie z zasadami systemu nicejskiego.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

**Krystyna Michałowska-Gorywoda - jest profesorem zwyczajnym w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, gdzie od wielu lat pełni funkcje kierownika Katedry Międzynarodowych Organizacji Gospodarczych. Jej zainteresowania naukowe koncentrują się wokół tematu organizacji międzynarodowych oraz integracji europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem systemu instytucji i mechanizmów decyzyjnych w UE oraz stosunków zewnętrznych Unii. Jest autorką lub współautorką kilkunastu książek i podręczników z tego zakresu. Działa w wielu europejskich stowarzyszeniach naukowych, t.j. European Community Studies Association (ECSA), Polish European Community Studies Association (PECSA), International Political Science Association (IPSA) oraz Centre de Culture Européenne. Problematyka europejska dominuje również w jej pracy dydaktycznej. Od lat prowadzi studia podyplomowe, m.in. Studium Podyplomowe UE i Administracji w UE, przygotowujące polskich kandydatów do konkursów EPSO na stanowiska funkcjonariuszy europejskich.

Były Członek Rady ds. Integracji przy Premierze RP. Od 1998 r. posiada tytuł Profesora Jeana Monneta - Jean Monnet Chairholder w dziedzinie nauk ekonomicznych, przyznany przez Komisję Europejską UE w dowód uznania jej osiągnięć badawczych i dydaktycznych w zakresie integracji europejskiej; od 2001 r. także tytuł Profesora Jeana Monneta Centre of Excellence.